LAS CUENTAS CLARAS: APORTACIONES ECONOMICAS DEL ESTADO A LA IGLESIA CATOLICA

Por Víctor Urrutia.

Catedrático de Sociología UPV/EHU

1. LOS AMBITOS DE LA COOPERACIÓN ESTADO - IGLESIA

Una de las primeras dificultades a la hora de determinar el campo de juego económico entre el Estado y la Iglesia Católica consiste en definir sus “agentes” activos o intervinientes así como los componentes económico-fiscales que regulan los mecanismos de dicho juego. 

La cuestión no es fácil dada la compleja estructura “orgánica” de la Iglesia (diócesis, parroquias, órdenes, institutos) así como su amplia “sociedad civil” (asociaciones, fundaciones, ONGs, clubes, etc.). Por otra parte, debemos tener en cuenta la propia mutación del Estado Español que ha pasado de una estructura muy centralizada a otra autonómica, con amplias competencias políticas y económicas, justamente a partir de la firma de los Acuerdos con la Santa Sede  realizados en una fecha muy temprana de nuestra democracia (1979)[1]. Para que nos hagamos una idea aproximada de este cambio aportamos este dato: en 1980, la Administración Central gestionaba el 80% de los recursos presupuestarios del Estado frente al 8% de las administraciones autonómicas y el 12% de las locales; veinte años más tarde, los porcentajes pasaban al 64% , 27% y 13% respectivamente. En resumen, además de las múltiples competencias que han asumido los ámbitos autonómico y local, se han incrementado también sus capacidades económicas y de gestión. 

Todo ello configura una nueva red de relaciones, de conexiones e influencias muy distinta a la del contexto en el que fueron firmados los Acuerdos. Dada la penetración social de la Iglesia y la “porosidad” de esta administración más abierta y cercana a las instituciones cívicas, cabe pensar que las cifras oficiales que se presentan cuando se habla de las relaciones económicas entre “el estado” y “la iglesia” tienen más perfiles y matices de lo que a primera vista se ofrece. 

El cuadro-esquema siguiente (Cuadro 1) puede facilitar la comprensión de todo ello. El marco de referencia de las relaciones se fundamenta en el articulado del Acuerdo (1). Los ámbitos:  la iglesia (2) y el estado (3), reflejan distintas áreas de gestión administrativa y distintos sujetos eclesiales. Todos ellos confluyen o interactúan a través de una gama muy amplia de mecanismos (4) que van indicando el campo de juego en el que se materializan las relaciones económico - fiscales. Lo más relevante de esta situación es la versatilidad de estos mecanismos y la capacidad de sus gestores que en los veinte años de evolución del estado plantean nuevos interrogantes no previstos en otras épocas. 

CUADRO 1.  Ambitos y componentes económicos de las relaciones Iglesia - Estado

2. LA COLABORACIÓN ECONOMICA SEGÚN EL “ACUERDO ECONÓMICO” 

Tras la reforma democrática, la obligación de colaboración económica  surge del Acuerdo Económico (AE) pero no del texto constitucional, si bien la colaboración económica del Estado con la Iglesia Católica puede ser también considerada como una de las manifestaciones de las relaciones de cooperación que el art. 16.3 de la Constitución impone a todos los poderes públicos respecto del conjunto de las confesiones o grupos religiosos existentes en España.  

El contenido económico del acuerdo se basa en un modelo de colaboración económica directa y en otro de un régimen especial de tributación. La colaboración económica “indirecta” afecta sobre todo al régimen tributario acordado el cual está básicamente convenido en los Art. II, IV y V del AE. No obstante, existe también una serie de normas de diferente rango, bien acordadas para el desarrollo de determinados puntos del acuerdo, bien promulgadas unilateralmente por el Estado. Además, hay que añadir a estas normas las disposiciones particulares que a veces se contienen dentro de las leyes reguladoras de los específicos tributos. 

            La colaboración se orienta desde dos perspectivas: 

a) La colaboración “directa”: financiación a través del IRPF. 

Lo esencial  es saber que el AE establece un sistema que consta de dos fases (dotación presupuestaria y asignación tributaria: mixta y pura) con una meta final: la autofinanciación. 

La fase de la dotación presupuestaria (1978-1987) ha consistido en la entrega de una cantidad global, anual y única, actualizada con el cambio del IPC. Esta etapa, según el AE, pudo cerrarse en 1983, pero el gobierno socialista y los representantes de la Iglesia acordaron pasar a la segunda fase con una gradualidad suave. Esta transitoriedad (para adaptarse a la nueva cultura de la fiscalidad democrática) duró hasta el año 1987. 

La fase de la asignación tributaria se fundamenta en el siguiente punto del AE: “Transcurridos tres ejercicios completos desde la firma de este Acuerdo, el Estado podrá asignar a la Iglesia Católica un porcentaje del rendimiento de la imposición sobre la renta o el patrimonio neto u otra de carácter personal, por el procedimiento técnicamente más adecuado. Para ello será preciso que cada contribuyente manifieste expresamente en la declaración respectiva, su voluntad acerca del destino de la parte afectada. En ausencia de tal declaración, la cantidad correspondiente se destinará a otros fines”(Art.II.2). 

Se llevó a cabo en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 1988. Esta fase consiste en la sustitución del sistema anterior de dotación presupuestaria por otro: concesión a la Iglesia de una parte del IRPF mediante la X que ponemos en la declaración de la renta. Consta  de dos períodos: 

. Primer período, de transición (1988-1990). La Iglesia Católica no podía percibir menos que por el anterior sistema de dotación presupuestaria, de forma que si los rendimientos de este nuevo sistema fueran inferiores, el Estado pondría la diferencia de cantidad consignada en los Presupuestos Generales del Estado. Se puso en práctica el coeficiente del 0,52% en el primero de estos tres años (1988). Resultó bajo y se recaudó bastante menos (6.934 millones) del importe de la última dotación presupuestaria que fue la de 1987, 13.310 millones. El Estado venía obligado por el AE a que la cuantía que percibiera la Iglesia por el nuevo sistema fuera “similar” a la que percibía por el anterior y por lo tanto, los recursos recibidos por la Iglesia no serían inferiores a dicha cantidad. La última cantidad percibida fue de 15.260 millones (1990). 

.Segundo período (a partir de 1991 y hasta que la Iglesia alcance su autofinanciación): cada año, la Iglesia recibiría mensualmente, en concepto de entrega a cuenta, una dozava parte de la asignación tributaria del penúltimo año (es decir, del último año con cifras conocidas de recaudación del IRPF). Estas entregas se regularizarían al disponerse de los datos definitivos del IRPF del año respectivo. Los libramientos eran a cuenta de la liquidación que se hiciera en su momento. Si el Estado se había quedado corto, completaba la diferencia hasta llegar al importe de la suma de las “X” de las declaraciones de la renta puestas en la casilla de la Iglesia. Si se había pasado, minoraría la diferencia en la siguiente o próxima entrega económica a la Iglesia. Esto no se cumplió. Por el contrario, en el presupuesto que rigió en 1994 se dispuso: a) elevar a definitiva la cantidad de 18.300 millones manteniendo inalterable el coeficiente del 0,52%; b) señalar que si la Iglesia percibía menos de la nueva aportación por las declaraciones de renta, el Estado le abonaría la diferencia; c) no se indicaba que ésta tuviera que devolver nada  en caso contrario y d) se perdona a la Iglesia sus “débitos” de los tres años anteriores (1991-93). Es decir, se retrotrajo el sistema de asignación tributaria, en su modalidad pura, al sistema precedente (transitorio) de asignación tributaria con un importe mínimo.  

Como puede observarse en la tabla 1, la evolución de la asignación tributaria efectiva ha ido incrementándose desde 1991 pero sin alcanzar el mínimo presupuestario de 1990 (superado a partir de 1997). Por otra parte, tanto las declaraciones del IRPF como la asignación efectiva (tabla 2) a favor de la Iglesia han ido descenciendo progresivamente  haciendo previsible un futuro incierto para la financiación prevista en el AE y, por supuesto para la meta de la autofinanciación.  

Las cantidades consignadas en las diversas leyes presupuestarias de los gobiernos del PP han mantenido la tónica de retroacción a la fase de la dotación presupuestaria. Pero además, en la Ley de Presupuestos de 1999 para el año 2000 se introdujeron modificaciones significativas en el sistema hasta entonces seguidos, aplicadas para los años 2000, 2001 y 2002. Se mantiene el coeficiente del 0,52% pero se fija un tope de 24.000 millones de pesetas para la cantidad que por este concepto pueda ingresar la Iglesia Católica en cada uno de los tres años citados, a la vez que se garantiza para el año 2000 un total anual de 21.319 millones de ptas. La cifra para el 2001 alcanza los 21.746 millones. (Tabla 3)

Tabla 1.  Evolución de la asignación tributaria efectiva a la I. Católica (miles de mill.de ptas.)

Fuente:A.Torres (2001)[2], a partir de las tablas de las pags.291-298.

Carencia de datos: (1991)*D.F. de Vizcaya **D.F.Vizcaya y C.F.Navarra/(1992)*D.F.Guipúzcoa/(1993)*D.F. de Guipúzcoa y D.F. de Vizcaya/(1994)*D.F. de Vizcaya/(1995)*D.F. de Alava, D.F. de Guipúzcoa, D.F. de Vizcaya, C.F. de Navarra/ (1996)*D.F. de Alava, D.F. de Guipúzcoa, C.F. de Navarra/ (1997)*D.F. de Alava, D.F. de Guipúzcoa, D.F. de Vizcaya, C.F. de Navarra/ (1998)*D.F. de Alava, D.F. de Guipúzcoa, D.F. deVizcaya, C.F. de Navarra.

Tabla 2.  Evolución de las declaraciones y de la asignación efectiva (%)

Fuente: Elaboración propia a partir de A. Torres (2001), pags. 291-298.

Tabla 3.  Evolución de la asignación presupuestaria (miles de millones de ptas.)

Los datos indican que, a pesar de las previsiones más optimistas y de las suaves gradualidades hacia la autofinanciación,  nos encontramos más ante un sistema de dotación presupuestaria que en otro de asignación tributaria. En resumen, la situación es de quiebra del AE por un evidente incumplimiento de sus fases progresivas para alcanzar aquella meta de la autofinanciación de la Iglesia.

 b) La colaboración “indirecta”: el régimen fiscal  

Además de esta colaboración directa debe indicarse otra más compleja y de más calado económico “indirecto” relacionada con el sistema de fiscalidad español. 

El AE de 1979 califica a efectos impositivos a las personas eclesiásticas en dos categorías: las definidas en el art. IV y las del art. V (ver cuadro 1). Así pues, dentro de la Iglesia no existe un único régimen tributario, sino dos regímenes tributarios distintos, aunque las diferencias resultan bastante atenuadas en el desarrollo tributario. 

En otras palabras, el régimen tributario de la Iglesia está prácticamente asimilado al de las asociaciones benéficas y entidades sin fines de lucro si bien las actividades de la Iglesia más directamente ligadas al culto y a la actividad eclesiástica están extraordinariamente protegidas. Hay diferencias en determinados impuestos entre el tratamiento que se da a la Iglesia Católica y al resto de entidades religiosas tengan o no acuerdos con el Estado. La no aplicación de impuestos, por parte de las administraciones del Estado, fundamentalmente a los inmuebles de las órdenes religiosas, supone un importante ahorro para la Iglesia. 

Los puntos de fricción entre la Iglesia y el Estado suelen surgir en los supuestos donde la frontera entre actividades comerciales y eclesiásticas son confusas. Existen problemas de interpretación en algunas cuestiones tales como: las tasas municipales, la exigencia de modelos específicos para las entidades eclesiásticas para el Impuesto de Sociedades, la exención del Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI) para las entidades benéficas de la Iglesia. En general, la Iglesia se encuentra “cómoda” con el régimen tributario al que está supeditada. Las cuestiones más espinosas se circunscriben en torno al tratamiento de los beneficios fiscales que puedan tener las donaciones directas a la Iglesia. 

            La opinión pública está dividida a la hora de valorar esta situación fiscal. Los datos obtenidos en los estudios de González Blanco y González-Anleo (Tabla 4) indican que prácticamente la misma cantidad de ciudadanos españoles (37%) están a favor y en contra de aplicar a la Iglesia el régimen fiscal común mientras que un 21% se inclina por someter a la Iglesia a pagar “algunos” impuestos.

Tabla 4. Opinión de la población española sobre si la Iglesia  debe estar sometida al pago de tasas, impuestos o contribuciones (1990) (%)

Fuente: P. Gonzalez Blanco y J. Gonzalez-Anleo (1992)[3] pag. 20

         No obstante, esta opinión se clarifica más cuando la pregunta se plantea con el fin de discriminar el tipo de actividad objeto de la imposición fiscal (Tabla 5). Los ciudadanos están a favor de eximir del pago de tasas e impuestos a aquellas actividades de la Iglesia que tengan carácter “no lucrativo” (73,5%) o de “culto” (57,5%) y no hacerlo para las actividades lucrativas (93%) o de no culto (84%).

Tabla 5. Opinión de la población española sobre si la Iglesia debe estar sometida al pago de tasas, impuestos y contribuciones, según tipo de bienes y actividades  (1990) (%)

Fuente: P. González Blanco y J.González-Anleo (1992) pag. 204

3. OTRAS APORTACIONES ECONOMICAS 

Junto con la partida proveniente de la recaudación vía IRPF, la Administración Central del Estado aporta a la Iglesia distintas cantidades por servicios o subvenciones de carácter muy diverso. Estas cantidades varían de acuerdo con las dotaciones presupuestarias de cada año y con los programas diseñados por los Ministerios encargados de ejecutarlos. Para hacernos una idea más precisa, tomaremos como referencia el año 1995[4] (Cuadro 2). 

CUADRO 2. Subvenciones de ministerios de la Administración Central (1995)

Fuente: elaboración propia. Cifras redondeadas. La denominación

de los Ministerios corresponde a  (1996).

A estas cantidades deberían añadirse también aquellas partidas procedentes de las Administraciones Autonómicas (Comunidades y Provincias) así como de las Locales (Ayuntamientos). Como ya lo hemos visto anteriormente, no debemos olvidar la gran transformación del estado autonómico sufrida a lo largo de los veinticuatro años de democracia en los que, sobre el total de recursos presupuestarios de todo el estado, los gestionados por las Comunidades y Ayuntamientos han alcanzado, el 40% de dichos recursos (año 2000). 

            Esta capacidad económica y fiscal de las Autonomías  está relacionada igualmente con las crecientes transferencias de servicios públicos de la Administración Central (educación, asuntos sociales, sanidad, patrimonio histórico, etc.) hacia dichas comunidades autónomas que en el caso de alguna de ellas (principalmente las Comunidades vasca y navarra ) poseen su propio régimen fiscal. Lo mismo podría decirse de la Administración Local (corporaciones municipales). En otras palabras, este nuevo desarrollo del estado, el más próximo a la sociedad civil, ha facilitado y facilita una colaboración más estrecha con la Iglesia. No se dispone de datos precisos sobre esta colaboración económica pero, dadas las características de los vínculos sociales de la Iglesia con muchos gobiernos locales y regionales, es de suponer  que ha sido alta. Gran parte de las rehabilitaciones y mejoras de monasterios, ermitas o templos (históricos o no) así como las actividades pastorales que se han desarrollado al compás de las políticas sociales, se han impulsado en estos años mediante este tipo de aportaciones[5].

4. CONSIDERACIONES FINALES  

De la presentación y lectura de los datos hasta aquí ofrecidos pueden extraerse diferentes conclusiones o consideraciones. Ofrezco a continuación aquellas que me parecen básicas: 

·        La cuestión de la imagen  

El debate sobre “los dineros de la Iglesia” tiene siempre “mala prensa”. Y especialmente en nuestro país que posee una notable tradición anticlerical (¿antieclesial?). Son frecuentes las críticas acerca de los beneficios que obtiene la Iglesia a costa del Estado, en contraste con su mensaje evangélico de pobreza y de su pregonada independencia respecto de los poderes públicos. Críticas que, en muchos casos, se han fundamentado en interpretaciones sesgadas de datos parciales o sin una perspectiva que contemple también las aportaciones sociales que hace la Iglesia. En cualquier caso, la imagen final que poseen los ciudadanos sobre la capacidad económica de la Iglesia, sobre su nivel de riqueza, no deja lugar a dudas. Un porcentaje elevado de la población española (62,8%) piensa que la Iglesia Católica es bastante o muy rica frente a un porcentaje muy inferior que piensa que es poco o casi nada rica (26,1%)[6]. 

·        La Conferencia Episcopal 

Como responsable y receptora de los recursos públicos, parece apropiada por parte de la Conferencia Episcopal Española, una difusión igualmente pública del uso de dichos recursos, con expresión de su destino, no sólo a cada una de las Diócesis receptoras sino también a los programas u objetivos presupuestarios. 

·        Un nuevo Acuerdo 

El texto del Acuerdo de 1979 entre el Estado y la Santa Sede, reiteradamente citado aquí, es claro en la formulación de su objetivo final que no es otro que el “lograr por sí misma [la Iglesia Católica] los recursos suficientes para la atención de sus necesidades”. Es evidente que este objetivo no se ha cumplido y que, dadas las prórrogas que hemos descrito, debería plantearse un nuevo acuerdo con otras condiciones. De seguir en esta situación, la Iglesia, aunque beneficiaria de unos recursos económicos, permanecería éticamente prisionera y a merced de las presiones de los gobiernos de turno (incrementando la mala imagen que ya posee).   

            Sólo así, dentro de un nuevo marco de juego, en el que sea nítida la separación entre el Estado y la Iglesia en términos económicos, podrían valorarse los “servicios” y actividades sociales que realizan las organizaciones católicas 

·        Transparencia y democracia 

Muchas parroquias de España, e incluso algunas Diócesis, difunden cada año su estado de ingresos y gastos. También se conoce la cuantía que Cáritas recoge y dedica para sus múltiples campañas humanitarias. Y esto es motivo de satisfacción para los fieles. No obstante, lo que piensa la mayoría de la población española “creyente” es que la Iglesia Católica no es transparente (51,8%) frente a un porcentaje del 34,4% que sí la consideran transparente. No disponemos de datos sobre los “no creyentes”, pero es lógico concluir que su juicio puede ser mucho más crítico que el de los creyentes, sobre todo cuando aparecen casos que provocan alarma social como ha ocurrido con el reciente de Gescartera en el que algunas diócesis, órdenes religiosas y organizaciones eclesiales se han visto implicadas.  

Sin embargo, no se trata sólo de transparencia informativa sino que, además, deben tenerse presentes la transparencia contable y la presupuestaria. No son conocidos, ni siquiera entre los cristianos activos y participantes en las organizaciones eclesiales, los procedimientos de asignación económica así como el control de la gestión (auditoria) de los distintos capítulos presupuestarios. Algo poco corriente entre las organizaciones cívicas (económicas, políticas, culturales...). Lo que en la sociedad vive la mayoría de los cristianos no es posible vivirlo en la Iglesia. Esto exigiría implantar, entre otros ámbitos eclesiales, en los Consejos Diocesanos una nueva cultura democrática y, en definitiva, unas nuevas relaciones de igualdad y corresponsabilidad con el laicado. Muchos fieles ya no se conforman con orar, obedecer y contribuir. Cada vez más, esos fieles preguntan: ¿por qué?. Y, por supuesto,  otros muchos quieren también decidir. 

Bilbao, abril de 2002.